Resumo de Direito Administrativo - Princípios da Administração Pública

Os princípios fundamentais orientadores de toda a atividade da Administração Pública se encontram, explícita ou implicitamente, na Constituição.

CF, Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)

                A Lei 9.7884/99, que trata dos processos administrativos no âmbito federal cita outros princípios:

Lei 9.7884/99, Art. 2o  - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade (impessoalidade), motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

 

Princípio da Supremacia do Interesse Público

®      É um princípio implícito.

                Por força do regime democrático de Direito, presume-se que toda a atuação do Estado seja pautada pelo interesse público. É um dos dois pilares que sustentam o regime jurídico-administrativo, fundamentando todas as prerrogativas especiais que dispõe a Administração. Existindo conflito entre o interesse do particular e o público, prevalece o público, respeitando-se, entretanto, as garantias individuais constitucionais.

                O Estado, portanto, embora tenha assegurada constitucionalmente a sua prevalência de interesses, está limitado às normas e princípios que determinam as formas e limites de sua atuação, como o devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Assim como nos outros princípios, a Supremacia do Interesse Público não possui caráter absoluto.

                Esse princípio não está em toda atuação da Administração. Destaca-se, principalmente, quando ela manifesta o seu poder de império (poder extroverso). São atos de império todos os que a administração impõe coercitivamente ao administrado, criando para ele obrigações, ou restringindo ou condicionando o exercício de direitos e atividades. São atos que originam relações jurídicas entre o particular e o Estado, caracterizadas pela verticalidade e desigualdade jurídica

                Quando, entretanto, a administração atua internamente, em suas atividades-meio, praticando atos de gestão, não há incidência direta do princípio, porque não há obrigações ou restrições impostas. Assim como também não há quando  o Estado age como agente econômico (Estado-empresário).

                Exemplos de prerrogativas de direito público da Administração, derivadas diretamente do princípio da Supremacia do interesse público:

®      Intervenção na propriedade privada, como a desapropriação (assegurada justa e prévia indenização); a requisição administrativa, em que o interesse público autoriza o uso da propriedade privada, com indenização ulterior, se houver dano; o tombamento de um imóvel de interesse histórico.

®      Cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos

®      Exercício do Poder de Polícia

®      Presunção de legitimidade dos atos administrativos, que impõe aos particulares o ônus de provar que há vícios no ato.

 

Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

®      É um princípio implícito e dele decorrem vários outros, como os LIMPE.

                É o outro pilar do regime jurídico-administrativo. Dele derivam todas as restrições na atuação da administração. Tais restrições decorrem do fato de não ser a administração dona da coisa pública, e sim mera gestora de bens e interesses públicos.

                Juridicamente, o proprietário tem disponibilidade sobre determinada coisa. Quem não é o proprietário, não dispõe dessa coisa, ou seja, para ele é indisponível. Os bens e interesse públicos são indisponíveis para a Administração porque ela não é dona.

                Não se admite, por exemplo, que a Administração renuncia ao recebimento de receitas devidas ao Estado, como multas, tributos, tarifas, salvo se houver enquadramento em alguma hipótese de renúncia, expressamente prevista em lei. Essas receitas são publicas, logo, só a lei pode dispensar sua exigência.

                Esse princípio está diretamente presente em toda e qualquer atuação da administração pública. A realização de licitação como procedimento prévio à contratação pública, a fim de buscar a opção mais vantajosa para a Administração, é um exemplo de aplicação do princípio da indisponibilidade.

 

Interesses Públicos Primários e Secundários

®      Os interesses públicos primários são os interesses do povo, os interesses gerais imediatos.

®      Já os secundários, são interesses do Estado, como pessoa jurídica, titular de direitos e obrigações. Normalmente são patrimoniais, em que o Estado busca aumentar a sua riqueza, ampliando receitas ou cortando gastos. O interesse secundário só é legítimo quando não contrarias o interesse primário.

 

Princípio da Legalidade

                É o postulado basilar de todos os Estados de Direito, pois sua atuação está integralmente sujeita ao ordenamento jurídico, ao império da lei.

CF, Art. 5º, II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

                Enquanto para o particular a regra é a vontade autônoma, em que poderá fazer o que a lei permitir ou não proibir, para a Administração Pública a atuação é restrita ao que a lei expressamente determinar (atuação vinculada) ou autorizar (atuação discricionária). Inexistindo previsão legal, não há possibilidade de atuação administrativa.

 

Princípio da Moralidade

                Esse princípio torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da administração pública. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurídico, o que traz como possibilidade a invalidação dos atos administrativos que sejam praticados com inobservância deste princípio.

                Portanto, a Moralidade é requisito de validade do ato administrativo e não aspecto referente ao mérito. Um ato contrário à moral não está sujeito à análise da oportunidade e conveniência, mas a uma análise de legitimidade. Ou seja, se o ato é contrário à moral, é nulo. Em conseqüência, não deverá o ato ser revogado, mas declarado nulo, tanto pela administração, quanto pelo judiciário.

                A moral administrativa está diretamente ligada à idéia de probidade e boa-fé. Este conceito de moral pode ser extraído dos textos legais, ou seja, não importa a opinião do agente que praticou o ato. Importa, unicamente, os conceitos extraídos do ordenamento jurídico.

Lei 9.784/99, Art. 2º, Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

Código de Ética, II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal.

CF, Art. 37, §4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

CF, Art. 85, V - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: a probidade na administração;

                A Constituição confere aos particulares o poder de controlar o respeito à moralidade, seja mediante provocação da própria administração, por exemplo, com o direito de petição, seja por meio de ações judiciais diversas. Um meio importante de controle judicial é a ação popular:

CF, Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

 

Princípio da Impessoalidade

Este princípio é visto sob duas vertentes:

Determinante da Finalidade da Administração Pública

                É a mais tradicional visão sobre este princípio. O princípio da Impessoalidade também é chamado de Princípio da Finalidade. A atuação da Administração Pública deve visar o interesse público, logo, a finalidade deve ser o interesse público. Qualquer ato que não tenha esta finalidade (por exemplo, que objetive interesses particulares) será considerado nulo, por desvio de finalidade.

                Este princípio é decorrência da isonomia (igualdade) e tem desdobramentos explícitos, como a realização de concursos públicos, licitação etc.

 

Vedação à promoção pessoal do agente público

CF, Art. 37, § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

                Assim, uma obra realizada pelo Governo do Estado, não pode ser anunciada como feita pelo Governador ou seu partido ou secretário de obras.

 

Princípio da Publicidade

Este princípio também pode ser analisado sob duas vertentes

Exigência de publicação como requisito de eficácia dos atos administrativos

                A publicidade, neste caso, não está ligada à validade do ato, mas à sua eficácia, isto é, enquanto não publicado, o ato não está apto a produzir efeitos.

                Não se pode dizer sequer que o ato já esteja inteiramente formado (perfeito) enquanto não ocorre sua publicação. Nas hipóteses em que esta é obrigatória, o ato que não é publicado é um ato imperfeito (imperfeito) enquanto a publicação ao ocorrer.

Lei 9.784/99, Art. 2º,   V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição

Lei 8.666/91, Art. 61, Parágrafo único -   A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia(...)

 

Exigência de Transparência da Atuação Administrativa

                Esta visão, derivada do princípio da indisponibilidade do interesse público, diz respeito à exigência de que seja possibilitado o controle da administração pelos administrados, da forma mais ampla possível.

                Uma das formas deste controle é o direito de petição aos Poderes Públicos. Também pode ser citado o direito à obtenção de certidões em repartições públicas.

CF, Art. 5º, XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;

                Decorrência da transparência está a regra geral segundo a qual os atos administrativos devem ser motivados, isto é, os motivos que levaram à prática do ato devem estar expostos, por escrito. A motivação possibilita o controle da legitimidade do ato, tanto pelos órgãos de controle, quanto pelo povo.

                Apesar de não estar explicito na Constituição como princípio para toda a administração, há diversas passagens em que se pode extraí-lo.

CF, Art. 93, X - as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;

Art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

Art. 37, §3º - A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração (...)

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo(...)

Art. 216, § 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. 

 

Princípio da Eficiência

                Esse princípio, inserido pela reforma administrativa gerencial, privilegia os resultados obtidos, com ampliação da autonomia dos entes administrativos e a redução dos controles de procedimentos (atividades-meio). Um exemplo desta autonomia é a possibilidade de celebração de contratos de gestão.

                Este princípio desdobra-se em dois aspectos:

Quanto à atuação do agente público, espera-se o melhor desempenho, a fim de obter os melhores resultados

                Exemplos desse desdobramento são a exigência de avaliação especial de desempenho para aquisição de estabilidade e a perda do cargo do servidor estável, quando não alcançar o desempenho esperado.

Art. 41, § 1º, III - O servidor público estável só perderá o cargo: mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

§4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.

 

Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, para alcançar os melhores resultados na prestação dos serviços públicos

                A eficiência integra o conceito legal de serviço público adequado:

Lei 8.987/95, §1º - Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

                A eficiência está diretamente ligada à economicidade, referente ao controle financeiro da Administração. Busca-se o atingimento de objetivos, com boa prestação de serviços, de modo simples, rápido e econômico, melhorando a relação custo benefício das atividades.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

                A eficiência também está ligada à boa qualidade dos serviços.

 

Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade

®      Não estão expressos na constituição (somente na 9.784/99), mas fazem parte dos princípios gerais de direito, aplicáveis a qualquer ramo do Direito

 

                Estes princípios estão ligados ao devido processo legal e às garantias processuais. Eles encontram aplicação especialmente no controle de atos discricionários, que impliquem restrição ou condicionamento de direitos ou aplicação de sanções administrativas. Trata-se de controle de legalidade e legitimidade e não controle de mérito. Sendo o ato considerado ofensivo aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, será declarada a sua nulidade, ou seja, o ato será anulado e não revogado.


Princípio da Autotutela

®      Princípio Implícito

                O poder de autotutela possibilita à administração controlar seus próprios atos, apreciando-os tanto quanto ao mérito e quanto à legalidade. Este controle da administração não exclui a possibilidade do Poder Judiciário apreciar o ato quanto à legalidade.

                O poder de autotutela da administração, de revogar atos legítimos, por mera oportunidade ou conveniência, é de exercício exclusivo da própria administração que praticou o ato. O Poder Judiciário só aprecia o mérito em próprios atos por ele praticados.

STF, Súm. 473 - A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos;

Ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

 

Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos

®      Princípio implícito, decorrente do regime de direito público a que os serviços estão sujeitos

                Ficam excluídas deste princípio, as atividades em que o Estado atua como agente econômico (Estado-empresário), a atividade política de governo (formulação de políticas públicas), a atividade legislativa e a jurisdicional.

                Os serviços públicos são prestados no interesse da coletividade não podendo sofrer interrupções, pois estas prejudicariam a todos.

                Sua observância é obrigatória não só para a administração, mas também para os particulares que prestem serviços sob regime de delegação (concessionárias,  permissionárias e autorizadas)

                A aplicação deste princípio implica restrição a determinados direitos, como, por exemplo, o direito à greve dos servidores públicos, que deve ser exercido nos termos e limites da lei e a impossibilidade do particular prestador de serviço público por delegação interromper a sua prestação, mesmo que o poder público descumpra os termos do contrato celebrado.

 

Princípio da Especialidade

                De acordo com o princípio da especialidade, as entidades estatais não podem abandonar, alterar ou modificar as finalidades para as quais foram constituídas. Atuarão as ditas entidades sempre vinculadas e adstritas aos seus fins que motivaram sua criação.

                Em razão do princípio da indisponibilidade, não é concedida liberdade absoluta ao administrador, para concretizar transações de qualquer natureza, sem prévia autorização legal. Os agentes públicos não têm disponibilidade sobre os interesses públicos destinados à sua guarda e realização, até porque os bens, direitos e interesses públicos são confiados ao administrador tão-somente para a sua gestão, e jamais para a sua disposição sem justa causa. Por esse motivo é que o poder de disposição para aliená-los, renunciá-los ou transacioná-los, dependerá sempre de lei.

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