Direito Administrativo: Conceito de Serviço Público
O conceito de serviço público não está explicitamente definido no ordenamento jurídico brasileiro, cabendo à doutrina sua conceituação. Embora não haja consenso, três critérios fundamentais são utilizados para identificar uma atividade como serviço público, embora nenhum deles seja suficiente isoladamente:
Critérios de Identificação
- Critério Subjetivo (Orgânico): Foca no sujeito que presta o serviço. A atividade deve ser realizada por órgãos ou entidades da Administração Pública (ex: autarquias).
- Critério Material (Essencialista): Analisa a natureza da atividade, que deve ser de alta relevância para a coletividade, atendendo necessidades básicas.
- Critério Formal (Legalista): Exige que o serviço seja prestado sob regime jurídico de Direito Público, com normas específicas de Direito Constitucional e Administrativo.
Sentidos do Conceito
A doutrina apresenta múltiplos significados para "serviço público":
- Subjetivo: Equipara-se à própria Administração Pública (ex: arts. 37, XIII e 40, §1º, III da CF/88).
- Objetivo: Conjunto de atividades identificadas pela combinação dos critérios acima.
- Amplo 1: Abrange todas as funções estatais sob regime de Direito Público (jurisdicional, legislativa, governo).
- Amplo 2: Inclui atividades administrativas materiais (poder de polícia, fomento), excluindo funções de Estado.
- Estrito 1: Prestações materiais diretas à população ou atividades-meio da Administração.
- Estrito 2: Utilidades/comodidades materiais oferecidas diretamente pelo Estado ou delegatários.
Posição Dominante na Doutrina
O critério formal (regime de Direito Público) é considerado essencial, mas deve ser combinado com o elemento material (prestação positiva de utilidade coletiva). Conforme Celso Antônio Bandeira de Mello:
"Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade [...] sob um regime de Direito Público."
Base Constitucional e Titularidade
O art. 175 da CF/88 regula serviços de titularidade estatal privativa, que exigem delegação (via licitação) para serem prestados por particulares. Já os serviços sociais (educação, saúde) podem ser oferecidos por particulares sem delegação, mas sob controle estatal (serviços privados).
Classificações dos Serviços Públicos
- Gerais (uti universi) vs. Individuais (uti singuli): Serviços indivisíveis (ex: iluminação pública) não geram taxas, ao contrário dos divisíveis (ex: água, energia).
- Delegáveis vs. Indelegáveis: Alguns serviços exigem poder de império (ex: segurança pública) e não podem ser delegados.
- Administrativos, Sociais e Econômicos: Serviços internos, direitos sociais (art. 6º, CF) ou atividades com potencial lucrativo (art. 175, CF).
- Próprios vs. Impróprios: Serviços sob regime público (próprios) ou privados (impróprios, como saúde suplementar).
Observações Relevantes
- Serviços uti singuli são os únicos que podem fundamentar taxas (art. 145, II, CF/88).
- Concessões e permissões exigem licitação; autorizações não.
- Atividades de polícia não se enquadram no conceito estrito de serviço público.