Atributos dos Atos Administrativos
Os atributos dos atos administrativos são características que os distinguem dos demais atos jurídicos, definindo suas particularidades. A doutrina majoritária, embora não haja consenso absoluto, aponta para quatro atributos principais:
- Presunção de Legitimidade
- Imperatividade
- Autoexecutoriedade
- Tipicidade
Vale ressaltar que a autoexecutoriedade e a imperatividade nem sempre estão presentes em todos os atos administrativos. Elas se manifestam, especialmente, nos atos praticados com base no "poder de império" do Estado, onde a Administração Pública age em prol da supremacia do interesse público.
a) Presunção de Legitimidade
Este atributo estabelece que os atos administrativos são, a princípio, válidos e verdadeiros até prova em contrário. Isso engloba a presunção de veracidade dos fatos alegados, a correção da interpretação normativa e a legalidade do ato. As presunções de legalidade e veracidade são aspectos da presunção de legitimidade.
Consequências:
- Atos inválidos produzem efeitos até que sua nulidade seja reconhecida (pela própria Administração, via autotutela, ou pelo Judiciário, mediante provocação).
- A presunção é relativa (iuris tantum), ou seja, admite prova em contrário.
- O ônus da prova de invalidade recai sobre quem alega.
- Presente em todos os atos da Administração, inclusive os de direito privado.
- Independe de previsão legal expressa, sendo inerente à atuação administrativa.
Fundamento: Garante celeridade na atuação administrativa, protegendo os interesses coletivos. Impediria que qualquer indivíduo interrompesse os efeitos de atos administrativos sem demonstrar sua invalidade.
b) Imperatividade
Refere-se à capacidade dos atos administrativos de impor obrigações ou restrições aos particulares, independentemente de sua anuência. É uma decorrência do poder extroverso do Estado.
Exemplos:
- Com Imperatividade: Aplicação de multas por infrações sanitárias.
- Sem Imperatividade: Autorização para uso de bem público (ato negocial).
c) Autoexecutoriedade
Permite que os atos administrativos produzam efeitos independentemente de intervenção judicial prévia e possibilita a execução material e coercitiva do ato, se necessário.
Fundamento: Impulsionar a eficiência na defesa dos interesses públicos, o que seria inviável com a necessidade de aprovação judicial em todos os casos de oposição por parte dos particulares.
Situações de autoexecutoriedade:
- Quando a lei expressamente a prevê. (Ex: multas, retenção de garantias, suspensões em contratos administrativos)
- Em situações de urgência, mesmo sem previsão legal. (Ex: demolição de prédio em risco, internação compulsória). A ausência de lei expressa não viola a legalidade, pois a atuação administrativa deve seguir princípios do Direito.
A questão das multas:
- A aplicação da multa é autoexecutória.
- A cobrança da multa, geralmente, não é autoexecutória e exige ação judicial (execução fiscal).
- Exceções:
- Retenção da garantia contratual (art. 80, III, Lei 8.666/93).
- Desconto de valores devidos ao contratado (art. 86, § 3º, e 87, § 1º, Lei 8.666/93).
Visão de Celso Antônio Bandeira de Mello:
- Exigibilidade: Administração pode criar obrigações, e o particular tem o dever de cumpri-las. A Administração dispõe de meios indiretos para garantir o cumprimento. (Ex: multa por calçada mal conservada).
- Executoriedade: A Administração pode executar materialmente o ato. Dispõe de meios diretos para forçar o cumprimento. (Ex: dissolução de passeata, interdição de fábrica, requisição de bens em calamidade, apreensão e destruição de alimentos impróprios).
d) Tipicidade (Maria Sylvia Di Pietro)
Significa que os atos administrativos devem, em princípio, ter previsão legal. A Administração deve agir através de atos típicos, definidos em lei, para cada finalidade.
Garantia para os particulares:
- Impede atos unilaterais e coercitivos sem autorização legal.
- Limita atos discricionários, pois a lei define o âmbito de ação.