Resumo de Administração Financeira e Orçamentária - Créditos Adicionais

            Por crédito orçamentário inicial ou ordinário entende-se aquele aprovado pela lei orçamentária anual, constante dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais.

            A LOA é organizada na forma de créditos orçamentários, aos quais estão consignadas dotações. O crédito orçamentário é constituído pelo conjunto de categorias classificatórias e contas que especificam as ações e operações autorizadas pela lei orçamentária, a fim de que sejam executados os programas de trabalho do Governo, enquanto a dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário.

            Assim, o crédito orçamentário é portador de uma dotação e esta constitui o limite de recurso financeiro autorizado.

            Algumas despesas podem apresentar-se insuficientemente dotadas no ano seguinte. Também pode ocorrer a necessidade de realização de novas despesas, portanto, que nem foram computadas na LOA. Ainda, podemos nos ver diante de uma situação imprevisível e urgente, como uma calamidade pública. Em outras situações, pode ser constatado que algumas despesas não são mais necessárias. A fim de dar alguma flexibilidade ao gestor público, principalmente devido a esse lapso temporal entre a elaboração e a execução do orçamento anual, os créditos orçamentários iniciais podem sofrer alterações qualitativas e quantitativas por meio de créditos adicionais. Por crédito adicional, entendem-se as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei orçamentária.

            As alterações qualitativas e quantitativas do orçamento viabilizam a realização anual dos programas mediante a alocação de recursos para as ações orçamentárias ou para a criação de novos programas, e são de responsabilidade conjunta dos órgãos central e setoriais e das unidades orçamentárias (UO).

            A necessidade de alteração orçamentária pode ser identificada pela UO ou pelo Órgão Setorial. Em qualquer caso, a solicitação de alteração deverá ser elaborada de forma a atender às condições dispostas nas portarias da Secretaria de Orçamento Federal que estabelecem procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias para o exercício.

            As solicitações de alterações orçamentárias que tiverem início na UO deverão ser elaboradas em seu momento específico no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP, que, em seguida, deve encaminhar a solicitação para o respectivo órgão setorial. O Órgão Setorial correspondente procederá a uma avaliação global da necessidade dos créditos solicitados e das possibilidades de oferecer recursos compensatórios. Após a verificação do crédito e a aprovação da sua consistência, os Órgãos Setoriais deverão encaminhar à SOF as solicitações de créditos adicionais de suas unidades.

            Ao receber a solicitação de crédito adicional, a SOF elabora o pleito de créditos e, por meio de uma análise criteriosa da solicitação, decide por atendê-la ou não. Os Analistas de Planejamento e Orçamento da SOF verificam se a solicitação está em conformidade com a metodologia utilizada e se atende aos parâmetros legais vigentes, fazem os ajustes necessários e avaliam a viabilidade de atendimento da solicitação. Caso seja aprovado o pedido de crédito adicional, serão preparados os atos legais necessários à formalização da alteração no orçamento. Por exemplo, caso se trate de um crédito suplementar dependente de autorização legislativa, caberá à SOF a elaboração do projeto de lei correspondente.

 

Lei 4.320/64 Art. 40 - São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

 

            O ato que abrir o crédito adicional, que pode ser um decreto, uma medida provisória ou uma lei, de acordo com sua classificação, deve indicar a importância, a espécie e a classificação da despesa até onde for possível.

Art. 46 - O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.

Art. 41 - Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

 

            O crédito suplementar incorpora-se ao orçamento, adicionando-se à dotação orçamentária que deva reforçar, enquanto os créditos especiais e extraordinários conservam sua especificidade, demonstrando-se as despesas realizadas à conta destes, separadamente.

            Nesse sentido, entende-se que o reforço de um crédito especial ou de um crédito extraordinário deve dar-se, respectivamente, pela abertura de créditos especiais e extraordinários. Ou seja, não se pode reforçar um crédito especial ou extraordinário que se mostrou insuficiente por meio de créditos suplementares.

 

®     Os projetos de lei dos créditos adicionais são apreciados da mesma forma que os projetos do PPA, da LDO e da LOA.

CF, Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

 

            Cada projeto de lei e a respectiva lei de créditos adicionais deverão restringir-se a uma única espécie de crédito. Exemplificando, uma mesma lei não pode versar ao mesmo tempo sobre créditos suplementares e especiais. Pode haver a reunião de várias solicitações de créditos suplementares em uma lei, outra reunião de créditos especiais em outra lei, porém não pode haver uma só lei com créditos suplementares e especiais simultaneamente.

            No que se refere às emendas parlamentares e aos projetos de lei de créditos adicionais, são aplicadas as mesmas regras referentes ao Projeto de Lei Orçamentária Anual, estudadas no Ciclo Orçamentário.

            A SOF procederá à efetivação, no SIOP, dos créditos publicados e transmitirá as informações à Secretaria do Tesouro Nacional – STN, para que seja efetuada a sua disponibilização no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, por intermédio de notas de dotação para que as unidades gestoras possam utilizar os respectivos créditos.

            Ao receber a solicitação de crédito adicional, a SOF elabora o pleito de créditos e, por meio de uma análise criteriosa da solicitação, decide por atendê-la ou não. Os Analistas de Planejamento e Orçamento (APOs) da SOF verificam se a solicitação está em conformidade com a metodologia utilizada e se atende aos parâmetros legais vigentes, fazem os ajustes necessários e avaliam a viabilidade de atendimento da solicitação. Caso seja aprovado o pedido de crédito adicional, serão preparados os atos legais necessários à formalização da alteração no orçamento. Por exemplo, caso se trate de um crédito suplementar dependente de autorização legislativa, caberá à SOF a elaboração do projeto de lei correspondente.

 

 

Créditos Suplementares

            Os créditos suplementares são os destinados a reforço de dotação orçamentária. Terão vigência limitada ao exercício em que forem autorizados e sua abertura depende da existência de recursos disponíveis e de exposição que a justifique.

            A LOA poderá conter autorização ao Poder Executivo para abertura de créditos suplementares até determinada importância ou percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder Legislativo. São autorizados por lei (podendo ser a própria LOA ou outra lei especial), porém são abertos por decreto do Poder Executivo. Na União, para os casos em que haja necessidade de outra lei específica, são considerados autorizados e abertos com a sanção e publicação da respectiva lei.

            O crédito suplementar é a única espécie de crédito que é exceção ao princípio orçamentário da exclusividade, o qual determina que a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

            Como exemplo, considere que os valores aprovados na LOA sejam insuficientes para a duplicação do número de provas do Exame Nacional de Ensino Médio –

ENEM, o qual é realizado pelo Ministério da Educação. Nesse caso, o referido ministério poderá solicitar ao Poder Executivo a abertura de créditos suplementares para reforçar a dotação orçamentária correspondente.

 

 

Créditos Especiais

            Os créditos especiais são os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, devendo ser autorizados por lei. Sua abertura também depende da existência de recursos disponíveis e de exposição que a justifique.

            Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente. Nesse caso, a reabertura do crédito é facultativa, limitada ao saldo remanescente, e novo ato da Administração Pública deverá reabri-lo.

 

Art. 167, §2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

 

            São autorizados por lei especial (não pode ser na LOA), porém, são abertos por decreto do Poder Executivo. Na União, são considerados autorizados e abertos com a sanção e publicação da respectiva lei.

            Como exemplo, suponha que o Ministério da Educação planeje criar uma nova ação visando fomentar a educação profissional, a qual não estava prevista na LOA. Nessa situação, a abertura de crédito especial poderá suprir a dotação orçamentária do montante necessário.

 

CF, Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar (que ainda não foi editada)

 

 

Créditos Extraordinários

            Os créditos extraordinários são os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme rol exemplificativo apresentado pelo art. 167 da CF/1988.

Art. 167, §3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública(...)

 

            Os créditos extraordinários podem reforçar dotações orçamentárias (como os suplementares) ou criar novas dotações (como os especiais), pois o que os define é a imprevisibilidade e a urgência. Serão abertos por medida provisória, no caso federal e de entes que possuem tal instrumento, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo.

 

Lei 4.320/64, Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

 

            Os créditos extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente. Nesse caso, a reabertura do crédito é facultativa, limitada ao saldo remanescente, e novo ato da Administração Pública deve reabri-lo.

Lei 4.320/64, Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.

 

            Todas as espécies de créditos seguem o princípio da quantificação dos créditos orçamentários, o qual determina que todo crédito na LOA seja autorizado com uma respectiva dotação, limitada, ou seja, cada crédito deve ser acompanhado de um valor determinado. Mesmo o crédito extraordinário, que decorre de uma situação urgente e imprevisível, deve possuir uma dotação limitada, não admitindo valores indeterminados. Caso se constate que o valor foi insuficiente, um novo crédito extraordinário deve ser aberto.

            Como exemplo, considere que em razão de enchentes foi decretada situação de calamidade pública de determinada região de nosso País. O crédito extraordinário poderá ser usado para a reconstrução de cidades atingidas por tais eventos da natureza.

 

®     Segundo o STF, a lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Isso significa que uma medida provisória que nasceu com um vício insanável, não se torna válida com a aprovação pelo Poder Legislativo e a consequente conversão em lei.

®     Compete ao STF verificar a imprevisibilidade ou não de um crédito orçamentário para o fim de julgar a possibilidade ou não de ele constar como crédito extraordinário em medida provisória, dado que essa espécie normativa não pode veicular nenhum outro tipo de crédito orçamentário. Além dos requisitos de relevância e urgência, a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes.

®     Despesas correntes que não estejam qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência, não justificam a abertura de créditos, sob pena de um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários.

 

Fontes para a Abertura de Créditos Adicionais

            Para a abertura dos créditos suplementares e especiais, é necessária a existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa. Ela deve, ainda, ser precedida de exposição justificada.

CF, Art. 166, §8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Lei 4.320/64, Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

§1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

 I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

II - os provenientes de excesso de arrecadação;

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;

IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

§2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas. 

§3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.

§4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-a a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

 

 

Dec. 200/67, Art. 91 - Sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais

 

LRF, Art. 5o - O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

 

®     Tem-se também a Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor – RPPS, a qual também poderá ser utilizada durante o exercício, caso necessário, para a abertura de créditos adicionais com o objetivo de atender a compromissos desse regime. Assim, é uma fonte específica para atender ao RPPS, que não pode ser utilizada em outras situações.

 

            Os créditos adicionais não provocam, necessariamente, um acréscimo do valor global do orçamento aprovado, mas podem aumentá-lo. O aumento ocorre quando as fontes são excesso de arrecadação, superávit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior e operações de créditos autorizadas para esse fim. Quando o crédito advier das fontes anulação total ou parcial de dotação, reserva de contingência ou recursos sem despesas correspondentes, o montante final de receitas e despesas não será alterado, logo, o valor global da LOA permanecerá o mesmo.

 

Observações:

®     O produto das operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las, constitui fonte de recursos para fins de abertura de créditos adicionais. No entanto, as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária são receitas extraorçamentárias destinadas a atender insuficiência de caixa e não podem ser utilizadas para fins de abertura de créditos adicionais.

 

®     O superávit financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior é fonte de recurso, porém, o valor do déficit financeiro não deve ser abatido das outras fontes.

 

®     Apenas o cancelamento de restos a pagar não é fonte de recursos. Somente poderá ser utilizado como fonte no exercício seguinte ao do cancelamento quando de tal anulação resultar superávit financeiro.

 

®     As despesas contingenciadas não são fontes de recursos. Elas se referem às despesas que tiveram limitação de empenho e movimentação financeira após ser verificado que, ao final de um bimestre, a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO. Não se confunde com a reserva de contingência, a qual seria uma fonte.

 

®     A economia de despesa, a qual ocorre quando a despesa executada durante o exercício é menor que a despesa fixada na LOA, não é fonte de recursos.

 

®     Não se confunde fonte de recursos para créditos adicionais com fonte de recursos para emendas à LOA. Esta última terá como fonte apenas as anulações de despesas, excluindo a dotação para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, municípios e Distrito Federal.


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