O orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
De acordo com o modelo de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais, de médio prazo, os quais cumprem as metas fixadas pelos planos nacionais, e os de longo prazo, em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas.
O orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política. Portanto, nas decisões orçamentárias, os problemas centrais de uma ordem democrática como representação e accountability estão presentes.
A Constituição de 1988 trouxe avanço na estrutura institucional que organiza o processo orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo de planejamento no ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo.
Histórico do Orçamento
Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do século XIII pelo Rei João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento:
“Art. 12 - Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis em seu montante”.
No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Esse posicionamento vem ao encontro do conceito de “mão invisível” de Adam Smith, para descrever que em uma economia de mercado a interação dos indivíduos resulta numa determinada ordem, sem a necessidade de intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o aspecto econômico do orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle.
Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de planejamento e de administração.
Já no século XX, a partir da década de 1930, no momento em que o capitalismo vivia uma de suas mais graves crises, a doutrina keynesiana passou a reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica. Para Keynes, em momento de retração econômica, quando as empresas tendem a investir cada vez menos, piorando cada vez mais a crise, o Estado deveria aumentar seus gastos para aquecer a economia, por meio, por exemplo, de aumento dos investimentos e das linhas de concessão de crédito. Nesse caso, o aumento dos gastos acarretaria endividamento público e flexibilização do princípio do equilíbrio, pois o orçamento desequilibrado seria necessário para superar a crise. O orçamento apontaria na promoção de uma expansão da demanda, gerando déficit. Em outros casos, em que fosse necessária uma contração da demanda, teríamos a geração de superávit, por meio da diminuição dos gastos públicos.
Orçamento nas Constituições brasileiras pretéritas
A Constituição Imperial de 1824 foi pioneira nas exigências para elaboração de orçamentos formais. A competência da proposta era do Executivo e da aprovação do Legislativo (assembléia geral composta pelos deputados e senadores).
Com a República e a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento tornou-se privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.
Na Constituição outorgada de 1934, no governo de Getúlio Vargas, o orçamento passa a ter destaque, com capítulo próprio. Ao Presidente da República cabia a elaboração da proposta orçamentária e, ao Legislativo, a votação. Assim, havia participação conjunta dos poderes, já que a Constituição não trazia limitações ao poder de emendas do Legislativo.
Na Constituição de 1937, do Estado Novo, o orçamento passa a ser elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo Presidente. Na prática, era elaborado e decretado pelo Executivo.
Com a redemocratização na Constituição de 1946, voltamos à elaboração pelo Executivo e à votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.
Na Constituição de 1967, do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, sem a possibilidade de emendas relevantes, enfraquecendo o Legislativo. Não eram permitidas emendas que causassem aumento de despesa ou que visassem a modificar o seu montante, natureza ou objeto. Ainda, o projeto da lei orçamentária anual deveria ser enviado à Câmara dos Deputados até cinco meses antes do início do exercício financeiro (1º de agosto) e se não fosse devolvido para sanção dentro do prazo de quatro meses de seu recebimento (1º de dezembro) seria promulgado como lei. Nesse período surgiu no Brasil a ideia de orçamento-programa, por meio da Lei 4.320/1964 e do Decreto-lei 200/1967.