Resumo de Direitos Humanos - Asilo político, diplomático e Refúgio

Direitos humanos, direito humanitário e direito dos refugiados | Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos

Asilo político é a proteção outorgada por um Estado a um não nacional que sofre perseguição política ou ideológica de outro Estado.

A ideia base do asilo é a perseguição de natureza política, este é o pressuposto central, essencial, para a configuração do asilo. E quem qualifica a perseguição como política ou não é o Estado asilante, conforme a previsão de alguns tratados internacionais, primeiramente reconhecidos na jurisprudência. O Estado de perseguição, quem persegue, normalmente irá negar a perseguição política; irá declarar que aquela pessoa cometeu um crime comum, ou alguma outra justificativa para a conduta estatal. É o Estado asilante, aquele que se propõe a oferecer o asilo, quem vai definir, qualificar, aquela perseguição como política ou não.

Segundo ensina Mazzuoli, citando Rezek (2013), a concessão do asilo político tem como objetivo não apenas proteger a pessoa à qual, por motivos políticos ou ideológicos, foi imputada a prática de um crime, mas também contribuir para a paz social do país de origem do asilado. Como se sabe, no que tange aos crimes comuns – reprováveis em qualquer parte do planeta – os Estados se auxiliam mutuamente visando à sua repressão internacional, sendo o instituto da extradição um importante instrumento relativamente a essa cooperação. Mas no caso dos crimes políticos (ou dos de natureza ideológica) essa regra deixa de valer, uma vez que o seu objeto não viola bens jurídicos universalmente protegidos (como nos casos em que se opera a extradição), mas sim certa ideologia governamental, que geralmente não dura mais que o período em que está no poder a autoridade.

Outro elemento essencial do conceito de asilo é a sua discricionariedade.

Evidentemente, nenhum Estado é obrigado a conceder asilo político. Só concede asilo político, o Estado que considerá-lo oportuno e conveniente. A concessão de asilo político pode levantar vários problemas nas relações internacionais, pode gerar incidentes diplomáticos, ou uma reação negativa à concessão do asilo. Não geraria uma represália, porque o ato de concessão de asilo político não é um ato ilícito.

Por fim, importante ter em mente que, pela própria natureza do instituto, não existe a necessidade de reciprocidade.


Asilo diplomático ou territorial

Existem dois tipos de asilo político: o diplomático e o territorial.

a) Asilo territorial

O asilo territorial é aquele concedido no território do Estado asilante. Então, o perseguido vai até o território do Estado em que ele pretende receber asilo e o solicita.

b) Asilo diplomático

O asilo pode ser também diplomático, que é aquele que se dá na embaixada do Estado asilante.

O asilo diplomático deve ser sempre considerado como uma fase que antecede o territorial. O asilo diplomático não é definitivo, é provisório, e deve ser substituído pelo territorial. Significa que aquela pessoa ficará protegida na embaixada do Estado asilante até que receba um salvo-conduto para o aeroporto internacional mais próximo, e, de lá, para o território do Estado asilante, de forma que o asilo passa a ser territorial.

O asilo diplomático nasceu como um costume internacional na América Latina, mas hoje existem também tratados sobre o asilo diplomático. Esse costume nasceu por causa do histórico da América Latina de regimes de exceção, de perseguição política. De fato, o asilo diplomático é algo desconhecido em outros países fora da América Latina.

Temos como exemplo o Caso de Julian Assange. Julian Assange, do Wikileaks, recebeu asilo diplomático do Equador, em Londres. Ele foi acusado de crimes sexuais e declarou que era uma perseguição política por causa do vazamento de documentos, inclusive dos Estados Unidos. Assange recebeu asilo diplomático na embaixada do Equador, em Londres, e o Reino Unido não reconheceu o asilo em embaixada, ameaçando invadi-la para retirá-lo forçadamente; declarando que não existia asilo diplomático no Reino Unido, apenas na América Latina.

Quando o Reino Unido informou sua intenção de invadir a embaixada, houve uma reação internacional muito grande, porque as embaixadas são invioláveis. (Em outra unidade são analisados o estudo do direito diplomático e do direito consular). Portanto, os locais de missão são invioláveis e o Reino Unido não poderia entrar sem a autorização do Estado da Embaixada, do Estado acreditante.

Houve uma questão, sobre esse assunto, em uma prova do Tribunal Regional Federal (TRF) da 5ª Região, sobre a possibilidade de um Estado que não reconhece o asilo diplomático, ingressar na Embaixada de um Estado estrangeiro para poder retirar uma pessoa de lá. Resposta: O Estado onde está localizado a embaixada é obrigado a respeitar esta inviolabilidade dos locais de missão, por força da Convenção de Viena de 1961 sobre relações diplomáticas.

Hoje, existem diversos tratados – os tratados de Havana (1928), de Montevidéu (1933), de Caracas (1954) e as Convenções sobre asilo territorial e sobre asilo diplomático, de 1954 – que protegem o asilo diplomático.


Asilo negado

O art. 28 da Lei nº 13.445/2017 traz: “Não se concederá asilo a quem tenha cometido crime de genocídio, crime contra a humanidade, crime de guerra, ou crime de agressão, nos termos do estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, de 1998, promulgado pelo Decreto nº4.388, de 25 de setembro de 2002”.

Portanto, se a pessoa cometer algum desses graves crimes contra os direitos humanos terá necessariamente negado o seu asilo.


Prévia comunicação

O art. 29 da Lei nº 13.445/2017 afirma: “A saída do asilado do país sem prévia comunicação implica renúncia ao asilo”.

O asilado não pode sair sem prévia comunicação.

Daremos aqui um exemplo não de asilado, mas de refugiado, que também não pode sair sem autorização prévia do país que lhe concedeu refúgio. Um caso prático já julgado pela Justiça Federal foi o de um refugiado que fugiu de algum país da África, possivelmente o Chade, e veio para o Brasil. Ele e sua família haviam sofrido vários tipos de perseguições em seu país. Aqui, ele conseguiu o reconhecimento da condição de refugiado e, um tempo depois, recebeu uma proposta para trabalhar nos Estados Unidos, para onde ele foi. Lá aconteceram vários problemas, dentre os quais a perda de seus documentos, sendo considerada ilegal sua entrada no país. Assim, resolveram deportá-lo. Ofereceram deportá-lo para o Brasil, país onde ele estava anteriormente, uma vez comprovada o reconhecimento de sua condição como refugiado; ou então para o próprio Chade.

O estado brasileiro, entretanto, não queria expedir o seu documento de viagem, de retorno para o Brasil, por ele ter saído sem autorização. Ele estava na iminência de ser devolvido para o país onde ele sofria perseguição, logo, sua vida estava em perigo. Nesse caso, compreendeu-se que o Brasil precisava ainda fazer um processo administrativo para declarar a perda da condição de refugiado. E, até a conclusão desse processo administrativo, com direito a contraditório, ampla defesa e devido processo legal, ele deveria voltar para o Brasil. Este, portanto, não poderia jamais permitir que ele fosse encaminhado de volta para o país onde sofria perseguição, pois isso seria violação indireta do princípio do non-refoulement (princípio do não rechaço).

Porém, quem, na verdade, estava violando o princípio do non-refoulement era os Estados Unidos, que estavam querendo devolver o refugiado para o país onde ele poderia morrer. No entanto, o Brasil também havia se omitido no seu papel de fornecer o documento de viagem para que ele pudesse retornar para o Brasil a fim de iniciar seu processo administrativo.

Destarte, com base no princípio do non-refoulement e na necessidade do devido processo legal para a perda da condição de refugiado do indivíduo, foi proferida uma decisão de tutela provisória para que o governo brasileiro trouxesse de volta o refugiado (mas o processo ainda não foi concluído).


Princípio do non-refoulement

No art. 33, § 1º, da Convenção de 1951, lemos: “Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou rechaçara, de maneira alguma, um refugiado para as fronteiras dos territórios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaçada em virtude da sua raça, da sua religião, da sua nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opiniões políticas”.

Conforme já explicitado anteriormente, o princípio do non-refoulement, também chamado de princípio da não devolução ou o princípio do não rechaço, diz que o Estado tem a obrigação de não devolver o solicitante de refúgio para o local onde ele sofre a perseguição. E o princípio do non-refoulement é hoje considerado uma norma de jus cogens, logo, de observância obrigatória. Tem previsão em normas internacionais, como no art. 22, § 7º, da Convenção Americana de DH; art. 3º da Convenção da ONU contra a Tortura e no artigo 7º, § 1º da Lei nº 9.474/1997.

Convenção Americana de Direitos Humanos

Art. 22

Direito de Circulação e de Residência

7. Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em território estrangeiro, em caso de perseguição por delitos políticos ou comuns conexos com delitos políticos e de acordo com a legislação de cada estado e com os convênios internacionais.

Convenção da ONU contra Tortura

Art. 3º

1. Nenhum Estado Parte procederá à expulsão, devolução ou extradição de uma pessoa para outro Estado quando houver razões substanciais para crer que a mesma corre perigo de ali ser submetida a tortura.

2. A fim de determinar a existência de tais razões, as autoridades competentes levarão em conta todas as considerações pertinentes, inclusive, quando for o caso, a existência, no Estado em questão, de um quadro de violações sistemáticas, graves e maciças de direitos humanos.

Lei nº 9.474/97

Art. 7º O estrangeiro que chegar ao território nacional poderá expressar sua vontade de solicitar reconhecimento como refugiado a qualquer autoridade migratória que se encontre na fronteira, a qual lhe proporcionará as informações necessárias quanto ao procedimento cabível.

§ 1º Em hipótese alguma será efetuada sua deportação para fronteira de território em que sua vida ou liberdade esteja ameaçada, em virtude de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião política.

Ostenta natureza de jus cogens.

A Convenção de 1951 também traz uma exceção ao princípio do non-refoulement: razões sérias para considerar o refugiado perigoso para a segurança do país onde se encontra, ou que, tendo sido objeto de uma condenação definitiva por um crime ou delito particularmente grave, constitua ameaça para a comunidade do dito país (art. 33, § 2º).

O princípio do non-refoulement não é absoluto, lembrando que nenhum princípio é absoluto.

Em suma, o princípio do non-refoulement, também chamado de princípio da não devolução ou o princípio do não rechaço, diz que o Estado tem a obrigação de não devolver o solicitante de refúgio para o local onde ele sofre a perseguição. E o princípio do non-refoulement é hoje considerado uma norma de jus cogens, logo, de observância obrigatória.


Diferenças entre asilo e refúgio

Na América Latina, há essa distinção entre asilo e refúgio, mas fora da América Latina, asilo e refúgio são conceitos misturados.

  • O refúgio é regido por tratados universais, tal como a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967, além de outros relacionados aos direitos humanos; enquanto o asilo é regido pelo costume internacional e por tratados regionais na América Latina desde 1889. O asilo é algo mais comum na América Latina, ao passo que o refúgio é uma questão universal.
  • O refúgio destina-se a vários tipos de perseguição. Pode ser em razão da raça, de origem, opinião política etc., enquanto o asilo abarca somente perseguição por motivo político.
  • O refúgio pode ser concedido no caso de fundado temor de perseguição e o asilo exige a atualidade da perseguição. Como já mencionado, no refúgio basta ser fundado temor, já o asilo exige uma perseguição atual.

A diferença mais importante, no entanto:

  • No refúgio, o solicitante possui direito público subjetivo de ingresso no território nacional (é o único instituto que confere esse direito ao estrangeiro), o que não ocorre com o solicitante de asilo.

Assim, o solicitante de refúgio chega até a parte do controle migratório e expressa sua vontade de solicitá-lo. Ele recebe e preenche o formulário, seu pedido será apreciado, mas enquanto isso não ocorre, ele tem o direito subjetivo de permanecer no território em que solicitou refúgio.

O asilado não comporta esse direito subjetivo de ingresso em território. A decisão de concessão do refúgio tem natureza declaratória e é vinculada à presença dos requisitos convencionais e legais, diferentemente do asilo, cuja decisão é constitutiva e discricionária.

Vale dizer que, se o sujeito solicitante de refúgio provar o preenchimento dos requisitos para a configuração, hoje o Estado que ele solicitou este refúgio tem o dever de concedê-lo.

Então, esse reconhecimento da condição de refugiado é um ato declaratório, porque apenas reconhece a presença dos requisitos. Não é decisão estatal que torna aquela pessoa refugiada, o ato estatal apenas reconhece que aquela pessoa é refugiada quando presentes os requisitos, sendo, portanto, um ato vinculado.

No asilo é diferente, o ato é constitutivo, porque o ato que concede o asilo torna a pessoa asilada, e a decisão é discricionária, como já observado.

Nesse sentido, nenhum Estado é obrigado a conceder asilo, embora sejam obrigados a conceder o refúgio quando presentes os requisitos, ao reconhecer a condição de refugiado.

Sendo assim:

Refúgio é ato declaratório e vinculado.

Asilo é ato constitutivo e discricionário.


Refugiados

Por fim, é pertinente mencionarmos o tema dos refugiados, conexo ao asilo político.

Esse é o tema do momento. Há um enorme fluxo migratório, pessoas sofrendo perseguição, penúria e violação dos direitos humanos, especialmente no Oriente Médio. No Brasil, há um grande fluxo de refugiados venezuelanos. Já chegaram milhares de pessoas da Venezuela em Roraima, e o sistema público não consegue absorvê-las facilmente. Há problemas com o sistema de saúde, não há emprego ou moradia, as pessoas começam a ficar nas ruas, a situação gera violência, tráfico de drogas, prostituição... E tudo isso dá ensejo a uma obrigação estatal de tentar conciliar os direitos, tanto dos refugiados, quanto das pessoas que já viviam nesses locais. É preciso uma política pública para atender essa situação.


Convenção de 1951

O tema refúgio sempre é tratado como algo temporário, pontual. Mas a história tem mostrado que os fluxos migratórios sempre se repetem. Foi assim que, em 1951, restou aprovada a primeira grande Convenção sobre refugiados, em vigor até hoje, chamada de Carta Magna dos Refugiados.

Primeiro conceito de refugiado da Convenção de 1951: "A pessoa que, em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de Janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode, ou em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual e consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele (art. 1º, A, 2, da Convenção) ".

Há duas limitações no conceito da Convenção de 1951:

  • Limitação temporal: somente pessoas que, em razão de acontecimentos anteriores a 1º de janeiro de 1951, estivessem fugindo; ou seja, eles acreditavam que era um problema temporário, pontual.
  • Limitação geográfica: e a outra limitação, que não está no artigo primeiro, mas está na Convenção, é a limitação geográfica. Apenas poderiam ser pessoas que estivessem fugindo da Europa.

6.2 Protocolo de 1967

Conceito atual de refugiado

Posteriormente, em 1967, um protocolo modificou essa convenção e ajustou esse conceito, ampliando a aplicação da Convenção; que antes era restrita às pessoas que se tornaram refugiadas em decorrência de acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro 1951 e provenientes do continente europeu.

Atualmente, de acordo com a Carta Magna de refugiados, que é a Convenção de 1951, refugiado é aquele que preenche três requisitos:

  1. A pessoa que sofre perseguição. Perseguição é entendida como qualquer ameaça à vida daquela pessoa, ou à sua liberdade.
  2. Deve haver um fundado temor de perseguição. No refúgio, a perseguição não precisa ser atual; basta que haja um temor – um receio, subjetiva e objetivamente aferido.

No asilo, a perseguição deve ser atual. Deve haver uma perseguição política, de fato. No refúgio, basta que exista um receio de perseguição.

3. É uma extraterritorialidade, quer dizer, a situação daquele que se encontra fora de seu país de origem ou de residência, o que a doutrina chama de alienage.

Portanto, refugiada é aquela pessoa que se encontra deslocada do seu local de origem ou de residência em razão de temor de perseguição.