Uma vez constituído o crédito tributário por meio do lançamento, o devedor, além de ter o dever de pagar, tem o direito de pagar, e havendo qualquer impedimento para a realização do pagamento, especificamente nas hipóteses que a lei tributária (art. 164, CTN) discrimina, poderá o devedor consignar em pagamento.
A lei tributária, assim como faz o Código Civil em seu art. 334, prescreve no art. 156 que, dentre as hipóteses de extinção do crédito tributário está a consignação em pagamento, conforme se transcreve: “Extinguem o crédito tributário: […] VIII – a consignação em pagamento, nos termos do disposto no § 2º do artigo 164”.
Prescreve o art. 164 do CTN:
A importância de crédito tributário pode ser consignada judicialmente pelo sujeito passivo, nos casos:
I – de recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória;
II – de subordinação do recebimento ao cumprimento de exigências administrativas sem fundamento legal;
III – de exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico sobre um mesmo fato gerador.
Analisando as hipóteses do art. 164 do CTN temos que a cnsignação em pagamento diante da recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento de outro tributo ou penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória.
Atualmente é rara a ocorrência de situações nas quais a Fazenda Pública ponha obstáculos ao pagamento de tributos, até porque as normas do próprio Código Tributário Nacional, relativas aos efeitos do pagamento, tornam sem sentido qualquer oposição. Se a Fazenda não estiver satisfeita com o pagamento, poderá cobrar as diferenças que entender devidas.
Assim, não é comum a recusa ao pagamento, porquanto o fisco poderá proceder à inscrição em Dívida Ativa do valor que entender devido, apesar do pagamento. No entanto, é possível a recusa em receber, subordinando o recebimento à quitação de outros débitos tributários pelo contribuinte.
Imaginemos a seguinte situação: determinado particular pretende alienar um imóvel e precisa apresentar, perante o registro imobiliário, a certidão negativa de débito de IPTU, taxas e contribuições de melhoria relativas ao referido imóvel. Para tanto, manifesta perante a Secretaria de Finanças do município o interesse de quitar débitos existentes em relação ao imóvel que pretende vender, porém, é informado que deverá quitar todos os demais débitos que possui, em relação a outros imóveis, em que o interessado figure como sujeito passivo. É evidente que, diante de tal fato, estar-se-ia subordinando o recebimento do tributo mediante a quitação de outros tributos e penalidades, o que permitiria a consignatória.
Consignação em pagamento em razão de recusa de recebimento por força de subordiná-lo ao cumprimento de exigências não previstas em lei.
Como exemplo disso tem-se a seguinte hipótese, em que a lei impõe ao contribuinte, para pagamento de um tributo, o preenchimento de determinada guia, cujo valor deve ser pago no banco, no entanto, segundo a exigência administrativa, a quitação será feita mediante a entrega do dinheiro ao servidor na repartição. Tal procedimento não se encontra previsto em lei, de sorte que é admissível a consignatória.
Consignação em pagamento em razão da exigência do pagamento por mais de uma pessoa jurídica de direito público de idêntico tributo relacionado ao mesmo fato gerador.
Imaginemos a hipótese em que há dúvida se determinado imóvel está localizado em área urbana ou rural. Ambos – o Município (para o IPTU) e a União (para o ITR) – notificam o contribuinte a pagar o imposto de propriedade territorial. Na dúvida, é o caso de consignar-se em pagamento.
A ação de consignação em pagamento tem natureza declaratória, porquanto o contribuinte pretende a declaração judicial de que o depósito consignado em juízo, por intermédio da ação consignatória, é correto, de forma que com a declaração de sua regularidade, dar-se-á por extinto o crédito tributário. Não se trata de ação constitutiva, pois não é a sentença de procedência que extingue a dívida, mas o pagamento efetuado pelo devedor mediante sua consignação em juízo. A sentença é declaratória, pois reconhece a correção do depósito judicial em favor da Fazenda Pública.
Dispõe o § 2º do art. 164 do CTN que
Julgada procedente a consignação, o pagamento se reputa efetuado e a importância consignada é convertida em renda; julgada improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades cabíveis.
Com base em tais dispositivos não se pode concluir que a sentença tenha caráter constitutivo-negativo, no sentido de extinguir o crédito tributário, mas caráter declaratório, pois declara escorreito o depósito feito judicialmente; caso contrário, o autor da ação teria de pagar os encargos moratórios vencidos até a sentença, o que não ocorre, pois somente deverá depositar os encargos devidos até o depósito judicial, salvo se a ação for julgada improcedente.
Dispõe ainda o § 1º do art. 164 do CTN que a sentença que concluir pela insuficiência do depósito determinará, sempre que possível, o montante devido e valerá como título executivo, facultado ao credor promover-lhe o cumprimento nos mesmos autos, após liquidação, se necessária.
De forma que eventual diferença que venha a ser reconhecida na sentença, em favor da Fazenda Pública, diante da improcedência da ação consignatória, outorgará à Fazenda título executivo judicial, nos termos do art. 545, § 2º do CPC (daí o caráter dúplice da ação).
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